Από την έντυη έκδοση
Του Αριστομένη Βαρουδάκη,
Kαθηγητής Οικονομικών στο Πανεπιστήμιο του Στρασβούργου και πρώην ανώτερο στέλεχος της Παγκόσμιας Τράπεζας και του ΟΟΣΑ.
Η κυβέρνηση ανακοίνωσε μια σειρά από προεκλογικές παροχές για το 2019, καθώς και άλλα μέτρα ενίσχυσης της οικονομίας που προτίθεται να νομοθετήσει αν επανεκλεγεί από το 2020 μέχρι το 2022. Οι άμεσα ισχύουσες κοινωνικές παροχές για το 2019 αφορούν τη συμπληρωματική σύνταξη έως 500 ευρώ που θα χορηγηθεί στους χαμηλοσυνταξιούχους, με πιο περιορισμένη ενίσχυση των υψηλότερων συντάξεων. Το κόστος του μέτρου υπολογίζεται σε 800 εκατ. ευρώ.
Τα νέα επιδόματα συνεχίζουν την πολιτική των κοινωνικών μερισμάτων που εφαρμόστηκε από το 2016 έως το 2018, την οποία είχε εισαγάγει η προηγούμενη κυβέρνηση το 2014. Η πολιτική αυτή συνιστά μια μικρής κλίμακας αναδιανομή του δημοσιονομικού «υπερπλεονάσματος» που δημιουργήθηκε τα τελευταία χρόνια, υπερβαίνοντας συστηματικά τους στόχους για το πρωτογενές πλεόνασμα του προϋπολογισμού που έχουν συμφωνηθεί με τους θεσμούς. Το μεγαλύτερο τμήμα του υπερπλεονάσματος χρησιμοποιήθηκε για τη δημιουργία ταμειακών διαθεσίμων σαν δίχτυ ασφαλείας για τις δανειακές ανάγκες του Δημοσίου.
Το υπερπλεόνασμα τροφοδοτείται από τρεις βασικές πηγές: (α) την υψηλή φορολογία στην οποία βασίστηκε η δημοσιονομική προσαρμογή τα τελευταία χρόνια, (β) την υποεκτέλεση και τις περικοπές του προγράμματος δημοσίων επενδύσεων (ΠΔΕ) και (γ) τη διατήρηση σε υψηλά επίπεδα των ληξιπρόθεσμων χρεών του Δημοσίου σε ιδιώτες. Και οι τρεις αυτές πηγές του υπερπλεονάσματος περιορίζουν την οικονομική δραστηριότητα, καταστέλλοντας τις αναπτυξιακές δυνατότητες της οικονομίας.
Το κόστος της επιδοματικής πολιτικής (κοινωνικό μέρισμα) ανήλθε σε 617 εκατ. ευρώ το 2016, 717 εκατ. ευρώ το 2017 και 885 εκατ. ευρώ το 2018, αντιστοιχώντας σε περίπου 20% του υπερπλεονάσματος της περιόδου 2016-18. Προσθέτοντας τα 800 εκατ. ευρώ της ενίσχυσης των συνταξιούχων το 2019, το συνολικό κόστος των επιδομάτων ανέρχεται σε 3 δισ. ευρώ κατά το 2016-19.
Σε αντίθεση με την πολιτική των κοινωνικών επιδομάτων, το ΠΔΕ έχει καθηλωθεί σε χαμηλά επίπεδα, παρά την έντονη ανάγκη επενδύσεων ώστε να τροφοδοτηθεί η ανάπτυξη. Το ΠΔΕ πάσχει από συστηματική υποεκτέλεση σε σχέση με τους ετήσιους προϋπολογισμούς. Αυτή εκτιμάται σε 462 εκατ. ευρώ το 2016, 800 εκατ. ευρώ το 2017 και 513 εκατ. ευρώ το 2018. Επιπλέον, το 2019 το ΠΔΕ μειώθηκε κατά 550 εκατ. ευρώ σε σχέση με την πρόβλεψη του μεσοπρόθεσμου προγράμματος που είχε εγκριθεί το 2018. Η περικοπή έγινε από το σκέλος των εθνικών πόρων του ΠΔΕ έτσι ώστε να δημιουργηθεί το δημοσιονομικό περιθώριο για να αποφευχθεί η περικοπή των συντάξεων που είχε προσυμφωνηθεί με τους θεσμούς και να χρηματοδοτηθούν οι νέες παροχές το 2019. Να σημειωθεί ότι όταν οι περικοπές γίνονται από το σκέλος που συγχρηματοδοτείται από τα ευρωπαϊκά κονδύλια δεν μπορεί να δημιουργηθεί δημοσιονομικό πλεόνασμα, αφού η μείωση των δαπανών συνοδεύεται από ανάλογη μείωση των εσόδων. Συνολικά, το 2016-19 το ΠΔΕ περικόπηκε ή υποεκτελέστηκε κατά 2,3 δισ. ευρώ. Το ποσό αυτό αντιστοιχεί στα 3/4 των πόρων που χορηγήθηκαν την ίδια περίοδο για έκτακτα κοινωνικά επιδόματα, συμπεριλαμβανομένων των πρόσφατων παροχών. Είναι άρα θεμιτό να υποστηρίξει κανείς ότι η επιδοματική πολιτική της κυβέρνησης είχε ως τίμημα ένα σημαντικό έλλειμα των δημοσίων επενδύσεων.
Το σωρευτικό έλλειμα των δημοσίων επενδύσεων έχει δημιουργήσει ένα επενδυτικό κενό σε έργα υποδομών που πρόσφατα εκτιμήθηκε από μελέτη της PwC σε 1,1% του ΑΕΠ ή 2 δισ. ευρώ ετησίως. Σαν συνέπεια, σύμφωνα με συγκριτικά στοιχεία του Global Competitiveness Report, η ποιότητα των υποδομών πάσχει, αφού η Ελλάδα βρίσκεται μόλις στην 24η θέση των χωρών της Ε.Ε. στη σχετική κατάταξη, προηγούμενη μόνο μερικών χωρών της Ανατολικής Ευρώπης. Το έλλειμα και η χαμηλή ποιότητα των υποδομών έχουν αρνητικό οικονομικό πρόσημο. Περιστέλλουν την παραγωγικότητα του επιχειρηματικού τομέα αλλά και την ανταγωνιστικότητα και τις δυνατότητες βιώσιμης ανάπτυξης τομέων όπως ο τουρισμός, όπου η χώρα έχει συγκριτικό πλεονέκτημα.
Επιπλέον, οι επενδύσεις σε υποδομές έχουν σημαντικά βραχυπρόθεσμα και μεσοπρόθεσμα οικονομικά οφέλη αφού δημιουργούν ζήτηση και θέσεις απασχόλησης στις κατασκευές και άλλους οικονομικούς κλάδους, με πολλαπλασιαστικά αποτελέσματα για τη συνολική ζήτηση και το ΑΕΠ. Πρόσφατες μελέτες τεκμηριώνουν ότι ο οικονομικός πολλαπλασιαστής των δημοσίων δαπανών είναι σημαντικά μεγαλύτερος όταν η οικονομία είναι σε ύφεση, με το ΑΕΠ να υπολείπεται από το επίπεδο δυνητικής παραγωγής, όπως στην Ελλάδα κατά την έξοδο από την κρίση. Ο πολλαπλασιαστής δημοσίων επενδύσεων σε συνθήκες ύφεσης έχει εκτιμηθεί από Γερμανούς ερευνητές, με βάση τη διεθνή εμπειρία, περίπου στο 1,9. Για κάθε ευρώ που το κράτος επενδύει στις υποδομές το ΑΕΠ αυξάνεται κατά 1,9 ευρώ. Υψηλότερα μεγέθη έχουν εκτιμηθεί για την ελληνική οικονομία σε μελέτη της Eurobank. Υπολογίζεται ότι μια αύξηση των δημοσίων επενδύσεων κατά 1 ευρώ αυξάνει το ΑΕΠ από 2,9 ευρώ μέχρι 4 ευρώ σε ορίζοντα τριετίας.
Αντίθετα, ο πολλαπλασιαστής των κοινωνικών μεταβιβάσεων είναι πολύ μικρότερος. Τα επιδόματα καταναλώνονται όταν δεν αποταμιεύονται, δημιουργώντας ενδεχομένως κάποιες θέσεις εργασίας στον βαθμό που αυξάνεται η ζήτηση στην οικονομία, όμως πολύ λιγότερες από τις δημόσιες επενδύσεις που δημιουργούν άμεσα απασχόληση. Σύμφωνα με εκτιμήσεις της Ευρωπαϊκής Επιτροπής και του Ινστιτούτου Εργασίας της ΓΣΕΕ, για κάθε ευρώ αύξησης των κοινωνικών μεταβιβάσεων σε χρήμα το ΑΕΠ αυξάνεται περίπου ισόποσα. Στην περίπτωση παροχών που δεν έχουν μόνιμο χαρακτήρα, αλλά θεωρούνται παροδικές, όπως το κοινωνικό μέρισμα και τα συναφή κυβερνητικά επιδόματα από το υπερπλεόνασμα, είναι πιθανό ο πολλαπλασιαστής να είναι ακόμη μικρότερος. Όπως είναι γνωστό η κατανάλωση εξαρτάται από το μόνιμο εισόδημα ευρύτερων χρονικών περιόδων, ενώ το παροδικό εισόδημα τείνει να αποταμιεύεται.
Συνοψίζοντας, η επιδοματική πολιτική που εφαρμόζει η κυβέρνηση έχει αναμφίβολα κάποιες θετικές επιπτώσεις από πλευράς κοινωνικής πολιτικής. Τα επιδόματα λειτουργούν σαν μερική αντιστάθμιση των σημαντικών περικοπών των εισοδημάτων και των συντάξεων που απαίτησε η δημοσιονομική προσαρμογή. Όμως η αντιστάθμιση είναι βραχυχρόνια και δεν δημιουργεί συνθήκες διατηρήσιμης αύξησης των εισοδημάτων μέσω της δημιουργίας επαρκών θέσεων απασχόλησης. Από αυτή την άποψη, η επιδοματική πολιτική που εφαρμόζεται έχει περισσότερο εκλογική στόχευση παρά τον χαρακτήρα ενός συνολικού προγράμματος καταπολέμησης της φτώχειας. Ένα από τα κλειδιά για την αποτελεσματική καταπολέμηση της φτώχειας είναι η αναστροφή των περικοπών των δημοσίων επενδύσεων. Μαζί με τη βελτίωση του επιχειρηματικού κλίματος για τις ιδιωτικές επενδύσεις, η αύξηση των δημοσίων επενδύσεων είναι απαραίτητη προϋπόθεση για την ενίσχυση της απασχόλησης και τη διατηρήσιμη αύξηση των εισοδημάτων.
Ο «ειδικός λογαριασμός» που εξήγγειλε η κυβέρνηση, στον οποίο θα κατατεθεί το ισόποσο του 3% του ΑΕΠ με την προοπτική να μειωθεί ο στόχος για το πρωτογενές πλεόνασμα από 3,5% στο 2,5% του ΑΕΠ το 2020-22, μειώνει τα ταμειακά διαθέσιμα ασφαλείας και δημιουργεί κάποιο κίνδυνο, αλλά αν εγκριθεί από τους θεσμούς θα δημιουργήσει δημοσιονομικό χώρο. Το περιθώριο που θα προκύψει θα πρέπει να χρησιμοποιηθεί από την επόμενη κυβέρνηση αφενός μεν για τη μείωση της φορολογίας των επιχειρήσεων και της εργασίας, αφετέρου για τη δραστική αύξηση των δημοσίων επενδύσεων. Αυτό θα επιτρέψει να καλυφθεί μέρος του επενδυτικού κενού σε έργα υποδομών, απαραίτητη προϋπόθεση για την ταχύρρυθμη ανάπτυξη της οικονομίας και την καταπολέμηση της φτώχειας.
