Νίκος Ταμπακίδης
Πρώην Δήμαρχος Αγίων Αναργύρων
Πρώην Γ.Γραμματέας Περιφέρειας Ιονίων Νήσων
Με αφορμή το Συνέδριο της ΚΕΔΕ, καταθέτουμε δυο προτάσεις για τη Διοικητική Μεταρρύθμιση των Δήμων.
Ζούμε πια στην εποχή της δικτυακής οργάνωσης και λειτουργίας, και αυτό ισχύει για κάθε έκφανση της καθημερινότητας του πολίτη.
Υπό τις παρούσες συνθήκες και συγκυρίες, η σημαντικότερη διάσταση που μας αφορά ως τοπική Αυτοδιοίκηση είναι η ανάγκη οργάνωσης των δήμων για δικτυακή λειτουργία. Πιστεύω πως δεν είναι δυνατόν να γίνει σοβαρή και ουσιαστική συζήτηση για διοικητική αναβάθμιση στη χώρα μας, χωρίς συγκεκριμένες προτάσεις που άπτονται της δικτυακής λειτουργίας των θεσμικών φορέων και δομών Διοίκησης Κεντρικής εξουσίας και Αυτοδιοίκησης!
Βέβαια, το να αναλύσεις τις ανάγκες προσαρμογής των δήμων σε δικτυακή λειτουργία μπορεί για κάποιους να ακούγεται υπερβολικά θεωρητικό – και ως εκ τούτου ελαφρώς εκτός τόπου και χρόνου. Ευτυχώς που δεν είχαν την ίδια προσέγγιση άνθρωποι που ασχολήθηκαν με θεωρητικά θέματα Κυβερνητικής. Θα ήμασταν σήμερα χωρίς κινητή τηλεφωνία, χωρίς διαδίκτυο και χωρίς πολλές από τις πρακτικές εφαρμογές της Πληροφορικής!
Από το 1975 μέχρι σήμερα, διάφορες μελέτες έχουν συμβάλλει με σημαντικές προτάσεις στη βελτίωση της λειτουργίας των δήμων. Σήμερα, στην εποχή των δικτύων, πρέπει να προβληματιστούμε σοβαρά εάν θέλουμε μια ουσιαστική μεταρρύθμιση στη λειτουργία των δήμων και γενικότερα της δημόσιας διοίκησης.
Πρέπει να αλλάξουμε βιβλίο, όχι σελίδα.
Φαντάζομαι πως συμφωνούμε όλοι ότι είναι αδιανόητο να προτείνεις αλλαγές για ένα σύστημα αν δεν έχεις περιγράψει με καθαρότητα και σαφήνεια το προϊόν που θέλεις να παράγει αυτό το σύστημα.
Ζούμε στην εποχή των δικτύων και δικτυακή λειτουργία χωρίς πολλαπλότητα επιλογών, απλώς, δεν υπάρχει!
Τι μπορούμε λοιπόν να κάνουμε για να προωθήσουμε τη δικτυακή λειτουργία μεταξύ των υπηρεσιών τόσο μέσα στον ίδιο φορέα, όσο και μεταξύ των υπηρεσιών διαφορετικών φορέων;
Μπορούμε να προχωρήσουμε άμεσα στις εξής δύο κυριότερες τομές, χωρίς οικονομική επιβάρυνση:
Τομή 1η:
Υποχρεωτική εισαγωγή κανόνων Διαλειτουργικότητας των υπηρεσιακών μονάδων της Δημόσιας Διοίκησης
Δεν υπάρχει ακόμα νομοθεσία στη χώρα μας για τη θέσπιση βασικών κοινών κανόνων και προδιαγραφών στη λειτουργία των Δήμων. Αυτοί οι κοινοί κανόνες είναι αυτό που λέγεται διαλειτουργικότητα και είναι απολύτως απαραίτητος όρος για τη δυνατότητα δικτυακής λειτουργίας.
Είναι πολύ σημαντικό να γίνει σαφές πως η διαλειτουργικότητα επιβάλλει ενιαία λειτουργικά χαρακτηριστικά μεταξύ συνεργαζόμενων συστημάτων.
Η διαλειτουργικότητα αποτελεί – έστω και αφανώς – προϋπόθεση για να διαθέτει στην πράξη ένα σύστημα τη δυνατότητα πολλαπλών επιλογών!
Ένα πρώτο σημείο εκκίνησης για την αναζήτηση της πλέον πρόσφορης Στρατηγικής για την εφαρμογή των Μεταρρυθμίσεων είναι ότι «….Το κυρίαρχο χαρακτηριστικό της σύγχρονης Δημόσιας Διοίκησης είναι ότι αποτελεί – μέσω των δομών και των διαδικασιών λειτουργίας της – ένα πολύτιμο και απαραίτητο συνεκτικό χώρο, για την υλοποίηση ολοκληρωμένων πολιτικών…..»
…..Όσοι έχουν μια ευρύτερη εικόνα της λειτουργίας των φορέων Δημόσιας Διοίκησης στη χώρα μας, γνωρίζουν πως οι διάφοροι Δήμοι και Περιφέρειες συλλέγουν, επεξεργάζονται, ταξινομούν και αξιολογούν τα επιχειρησιακά, κοινωνικά, περιβαλλοντικά, οικονομικά και χωρικά στοιχεία της περιοχής τους με διαφορετικό τρόπο. Σε πολλές περιπτώσεις, οι διαφορές της μεθοδολογίας συλλογής και επεξεργασίας στοιχείων είναι τόσο σημαντικές, που καθιστούν πρακτικά αδύνατη οποιαδήποτε σύγκριση ή ομαδοποίηση και αξιοποίηση των λειτουργικών στοιχείων.
….Οι διαφορές αυτές παρατηρούνται τόσο μεταξύ δήμων όσο και μεταξύ Περιφερειών. Σε ορισμένες περιπτώσεις υπάρχουν σημαντικές διαφορές στον τρόπο ορισμού παραμέτρων και μεθοδολογίας συλλογής στοιχείων ακόμα και μεταξύ υπηρεσιών του ίδιου δήμου ή του ίδιου υπουργείου!
Όπως μας υπενθυμίζει η Ανακοίνωση της Κομισιόν COM(2017) 134:
«…Ταυτόχρονα οι προκλήσεις που αντιμετωπίζει η Ένωση προϋποθέτουν κοινές απαντήσεις πολιτικής από τα κράτη μέλη και την Επιτροπή, μέσω της νομοθεσίας της ΕΕ που απαιτεί αλληλεπίδραση σε διασυνοριακό επίπεδο και μεταξύ των τομέων πολιτικής. Αυτό συνεπάγεται επίσης τη δημιουργία και λειτουργία διαλειτουργικών συστημάτων. Αυτά τα συστήματα, όπως περιγράφονται στη στρατηγική για την ψηφιακή ενιαία αγορά, αποσκοπούν στη διασφάλιση της αποτελεσματικής επικοινωνίας μεταξύ ψηφιακών στοιχείων όπως συσκευών, δικτύων και αποθετηρίων δεδομένων. Παρέχουν επίσης πιο αποτελεσματικές συνδέσεις πέραν των συνόρων, μεταξύ κοινοτήτων και μεταξύ δημόσιων υπηρεσιών και δημοσίων αρχών.»
Βεβαίως, η επίτευξη διαλειτουργικότητας τόσο μεταξύ υπηρεσιών του ίδιου φορέα όσο και υπηρεσιών διαφορετικών εθνικών ή διασυνοριακών φορέων είναι πολύ σύνθετο θέμα, αλλά στην πραγματικότητα, είναι λιγότερο δύσκολο από όσο ακούγεται, λόγω της ιδιότητας της αυτό-ομοιότητας (self similarity) που έχει η φύση της λειτουργίας των δημόσιων υπηρεσιών!
Όσον αφορά τον ψηφιακό μετασχηματισμό στη λειτουργία της Τ.Α., συμβαδίζει με την εφαρμογή της διαλειτουργικότητας, διότι διαφορετικά ψηφιοποιούμε την υπάρχουσα κατάσταση, δηλαδή τη γραφειοκρατία.
Κάθε εφαρμογή της κοινωνίας των πληροφοριών που διευκολύνει τη ζωή των πολιτών είναι καλοδεχούμενη, όμως αυτό δεν είναι ψηφιακός μετασχηματισμός.
Τομή 2η:
Σύγχρονοι ΟΕΥ (Οργανισμοί Εσωτερικής Υπηρεσίας)
- ΟΕΥ με αρχιτεκτονική συνδεδεμένων (διατομεακών) λειτουργιών
Μια βασική προϋπόθεση για να μπορέσει η Δημόσια Διοίκηση να λειτουργεί ως ενιαίος συνεκτικός χώρος εφαρμογής ολοκληρωμένων πολιτικών, είναι να διαθέτει εκπαιδευμένο προσωπικό και δομές που να μπορούν να προσδιορίσουν τις ποσοτικές και ποιοτικές αλληλεπιδράσεις μεταξύ συνιστωσών από διαφορετικούς τομείς, όπως για παράδειγμα:
· Μεταφορές και Οικονομία
· Συγκοινωνίες και Κοινωνική πολιτική
· Ενέργεια και Περιβάλλον
· Υγεία και Αθλητισμός
· Δημόσια Διοίκηση και Περιφερειακή ανάπτυξη
· Παιδεία και Απασχόληση
· Πολιτική προστασία και χρήσεις γης
αλλά και Τομεακές – Κοινωνικές – Αναπτυξιακές συσχετίσεις όπως:
· Δημοτικός φωτισμός και αξιοποίηση κοινωνικών υποδομών
· Δημόσιες Συγκοινωνίες και κοινωνικός αποκλεισμός
· ΑμΕΑ και Ενημέρωση
· Τοπική Οικονομία και βαδισημότητα
· Ηλικιωμένοι και Τεχνολογία
· Νέοι και Ψυχαγωγία
· Γονείς και ενημέρωση του καταναλωτή, κλπ
Ο τρόπος για να υλοποιηθεί αυτή η ανάγκη συνεκτικότητας του λειτουργικού χώρου της Διοίκησης είναι η εισαγωγή ΟΕΥ με αρχιτεκτονική συνδεδεμένων λειτουργιών.
- Η ανάγκη για συστηματική παρακολούθηση από τη Δημόσια Διοίκηση της δυναμικής των κοινωνικών αναγκών
Είναι βέβαιο πως η Δημόσια Διοίκηση και οι δομές της δεν αποτελούν αυτοσκοπό. Πρέπει να απαντήσουμε στον πολίτη για ποιο λόγο θεωρούμε αναγκαίο να οργανώσουμε τις υπηρεσίες και να ασχοληθούμε ξεχωριστά με τα Υδραυλικά ή τα Οδικά έργα – που είναι αντικείμενα της πολιτικής – αλλά δε θεωρούμε αναγκαίο να ενσωματώσουμε στη διοικητική δομή μια μονάδα με αντικείμενο τις επιμέρους ανάγκες των κοινωνικών ομάδων, που είναι υποκείμενο της πολιτικής.
Επί παραδείγματι:
Είναι δυνατόν στη διοικητική δομή ενός φορέα που αποφασίζει, π.χ., για την κατασκευή και λειτουργία συγκοινωνιακών υποδομών, να μην προβλέπεται η λειτουργία μονάδας (Διεύθυνση, Τμήμα ή Γραφείο) για τον προσδιορισμό και παρακολούθηση των (δυναμικά μεταβαλλόμενων) αναγκών μετακίνησης των επιμέρους κοινωνικών και επαγγελματικών ομάδων όπως των ηλικιωμένων, των ΑμΕΑ, των μαθητών, των τουριστών, των χρονίως πασχόντων, κλπ;
- Η Δημόσια Διοίκηση ως μορφοκλασματικό σύνολο (fractal)
Είναι προφανές πως η Κίνα των 1,4 δισεκατομμυρίων κατοίκων, οι ΗΠΑ των 323 εκατομμυρίων κατοίκων και η Δανία των 5,5 εκατομμυρίων κατοίκων ανήκουν σε διαφορετικές κλίμακες από άποψη πληθυσμιακού μεγέθους. Παρά ταύτα, τα υπουργεία Υγείας της Κίνας, των ΗΠΑ και της Δανίας μπορούν να έχουν – και στην πραγματικότητα έχουν – παρόμοια αρχιτεκτονική στη δομή τους.
Τίποτα το περίεργο σε αυτή την ομοιότητα: τα Υπουργεία στις ανεπτυγμένες χώρες έχουν επιτελικό ρόλο και ό,τι βασικές λειτουργίες έχει να κάνει το υπουργείο Υγείας της Κίνας έχουν να κάνουν και τα υπουργεία Υγείας των δύο άλλων χωρών. Βεβαίως, μπορεί το υπουργείο Υγείας των ΗΠΑ να έχει υπό τις οδηγίες του εκατό φορές περισσότερα Νοσοκομεία από ό,τι το υπουργείο της Δανίας. Αλλά οι λειτουργίες των δύο υπουργείων για αυτή την εποπτεία είναι ίδιες, απλώς το ένα χρειάζεται πολύ περισσότερους υπαλλήλους. Αλλά όχι διαφορετική αρχιτεκτονική, όχι διαφορετικές δομές.
Αυτή η ιδιότητα, το να παραμένει το ίδιο οργανωτικό σχήμα ενός συστήματος παρά τη μεγέθυνση ή σμίκρυνση της κλίμακας, καλείται αυτό-ομοιότητα (self similarity) και είναι βασικό χαρακτηριστικό των fractals (ελληνιστί: μορφοκλάσματα, ή μορφοκλασματικά σύνολα).
Η αυτό-ομοιότητα είναι μια ιδιότητα που εκμεταλλεύεται η ίδια η φύση ώστε από το χάος να δημιουργήσει (μέσω της αυτοποίησης) οργανωμένες οντότητες αντιγράφοντας απλές δομές. Στην πραγματικότητα, τα fractal αποτελούν μια από τις δημιουργικές δυνάμεις στη φύση, υπό την έννοια της αυτο-ομοιότητας που υπάρχει, άλλοτε εμφανώς και άλλοτε σε αφαιρετικό επίπεδο, σε πολλά δημιουργήματα στη φύση. Επί παραδείγματι, σε πολλές περιπτώσεις ένα κλαδί ενός δένδρου είναι όμοιο με το δένδρο ή μια δομική λεπτομέρεια ενός βουνού είναι όμοια με τη δομή του βουνού.
Λόγω της ιδιότητας της αυτό-ομοιότητας που ουσιαστικά έχει η Δημόσια Διοίκηση, αν οργανώσουμε σωστά τη δομή του ελληνικού δήμου – βάσει των απαιτήσεων της σύγχρονης διακυβέρνησης που περιγράψαμε – ΚΑΙ παρακολουθήσουμε συστηματικά την εφαρμογή των μεταρρυθμίσεων στην καθημερινή λειτουργία των δήμων, τότε έχουμε το αποτελεσματικότερο σύστημα εφαρμογής των Μεταρρυθμίσεων στη Δημόσια Διοίκηση.
Και μια υπενθύμιση στους φίλους αυτοδιοικητικούς…
Οι ηγέτες πρέπει να έχουν απολύτως καθορισμένη μια αίσθηση σκοπού, μια αίσθηση οράματος. Αυτή είναι η ουσιώδης διαφορά ανάμεσα στο ηγείσθαι και στο διοικείν – το ηγείσθαι σημαίνει να κάνεις τα σωστά πράγματα, ενώ το διοικείν σημαίνει απλά να κάνεις τα πράγματα σωστά.
Σε τελική ανάλυση, να ηγείσαι σημαίνει να βλέπεις δυνατότητες και να απορείς δημιουργικά μαζί με τον George Bernard Shaw «Βλέπεις πράγματα και ρωτάς γιατί; Αλλά εγώ ονειρεύομαι πράγματα που ποτέ δεν υπήρξαν και λέω γιατί όχι;»
